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行政處罰是國家行政機關實施行政執法的重要方式。行政處罰法是集中規制行政處罰行為，包括行政處罰的設定和實施的基本法。行政處罰法制定于1996年，后經2009年和2017年兩次修正。2021年1月22日，第十三屆全國人大常委會第二十五次會議對行政處罰法作了全面修訂，新修訂的行政處罰法將于2021年7月15日實施。這是我國推進法治政府建設、提高行政執法水平的一項重大舉措。同時，它也對我國行政執法機關和執法人員提出了新要求，帶來了新考驗。

如何在行政處罰中真正體現“執法為民”，既提高效率又增加溫度

行政處罰法既要保障、又要監督行政機關有效實施行政管理，既要維護公共利益和社會秩序，又要保護公民、法人或者其他組織的合法權益。此次修訂秉持執法為民理念，重點突顯教育功能。一是明確教育和處罰相結合原則。行政處罰法規定，實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。這表明，執法機關不能為了處罰而處罰，處罰的目的是讓公民、法人或者其他組織自覺守法。二是嚴格要求執法人員公正文明執法。行政處罰法規定，行政處罰應當由具有行政執法資格的執法人員實施。執法人員不得少于兩人，法律另有規定的除外。執法人員應當文明執法，尊重和保護當事人合法權益。這一規定強調文明執法，著力保護公民、法人或者其他組織的合法權益。三是確立輕微不罰、初次不罰、無錯不罰制度。輕微不罰，是指對于“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”；初次不罰，是指“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”；無錯不罰，是指“當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規另有規定的，從其規定”。這三種“不罰”，都是為了突出教育功能，通過教育實現法治目的。四是當事人履行處罰決定經濟上有困難的，可以變通履行。行政處罰法增加規定，當事人確有經濟困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經當事人申請和行政機關批準，可以暫緩或者分期繳納。

上述修改內容，要求執法機關及執法人員要深刻領會行政處罰法的立法宗旨，防止把“嚴格執法”等同于“從嚴處罰”，依法實施輕微不罰、初次不罰、無錯不罰制度，切實提高依法執法、公正執法、文明執法的水平。

如何在行政處罰中貫徹“處罰法定”原則，不讓任何行政處罰行為游離于法律的約束之外

“處罰法定”是行政處罰法所確立的首個法治原則，指行政處罰必須依法設定和依法實施。這次修訂明確了“行政處罰”的定義，即行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。這就是說，只要為了制裁當事人的違法行為，要求他承受減損權益或者增加義務的不利后果，就屬于行政處罰，而不論在名稱上是否標有“行政處罰”。這就全面準確地把握住了“行政處罰”的內涵與外延，真正把握住了“行政處罰”的法律特征。而且，根據新修訂行政處罰法的規定，如果要在常規性處罰手段，即警告、通報批評、罰款、沒收、暫扣許可證件等12種之外增加新的處罰手段，就必須有法律、行政法規的依據。這就有效地防止和阻卻了對行政處罰的“亂設亂罰”現象。

執法機關及執法人員一定要遵循處罰法定原則，真正把握行政處罰的法律特征，防止和杜絕亂設處罰，決不讓“名為教育實為處罰”的懲罰手段游離于行政處罰法之外。

如何在行政處罰中讓行政執法程序制度真正落地，保證行政處罰的合法性和適當性

這次行政處罰法的修訂，在保留原有的4項程序制度（事先告知制度、聽證制度、重大處罰集體討論和權利救濟制度）的基礎上，增設了3項行政執法程序制度，即執法公示制度、執法全過程記錄制度和重大執法決定法制審核制度。

行政執法公示制度，是要求執法機關依法及時主動向社會公開有關行政執法信息，行政執法人員在執法過程中要主動表明身份，接受社會監督的程序制度。執法全過程記錄制度，是要求通過文字、音像等記錄方式，對行政執法行為進行記錄并歸檔，實現全過程留痕和可回溯管理制度。這是調查取證階段必須遵循的制度。重大執法決定法制審核制度，是要求執法機關在作出重大執法決定之前，必須進行法制審核的程序制度。未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。新修訂的行政處罰法將重大復雜的，較大范圍內的行政處罰案件納入到法制審核之中，為行政處罰決定的合法性設立了最后一道屏障。

面對行政處罰法修訂所增加的3項執法制度，執法機關及執法人員應當及時做好各項準備，保證這3項制度從新修訂的行政處罰法生效之日起真正落地。

如何在行政處罰中適度擴大行政處罰的設定權，既激發行政和地方在國家治理中的作用，又防止行政處罰的濫設濫罰

行政處罰必須依法設定，接著才是依法實施。依法設定是依法實施的前提和基礎。原行政處罰法規定，行政處罰必須由法律、行政法規、地方性法規和規章設定，并對它們之間的設定權限作了劃分。這樣規定的目的主要是限制法規和規章隨意設定行政處罰，防止侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益。但是這一規定對地方性法規的限制過于嚴格，不利于發揮地方性法規在地方治理中的作用。這次修訂，對行政法規和地方性法規的設定權作了適度擴大，以增強行政處罰制度的活力。如第11條第3款規定，法律對違法行為未作出行政處罰規定，行政法規為實施法律，可以補充設定行政處罰。同時第12條第3款規定，法律、行政法規對違法行為未作出行政處罰規定，地方性法規為實施法律、行政法規，可以補充設定行政處罰。

這里增加了行政法規對法律、地方性法規對法律和行政法規的補充設定權。同時，為了防止行政法規和地方性法規超越職權濫設行政處罰侵害行政管理相對人的合法權益，新修訂的行政處罰法還規定：行政法規和地方性法規擬補充設定行政處罰的，應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關作出書面說明。地方性法規報送備案時，應當說明補充設定行政處罰的情況。

隨著新修訂的行政處罰法的實施，行政法規和地方性法規對行政處罰的設定權已得到一定程度的放大。但是，有關部門一定要認識到：行政處罰設定權的“放大”，不等于對行政處罰設定權的“放開”，更不是對行政處罰設定權的“放任”。有關部門一定要把握住行政法規對法律、地方性法規對法律和行政法規補充設定權的條件和程序。

如何在行政處罰中相對集中和適度下放行政處罰權，不因集中而過度處罰，不因放權使處罰失控，激化矛盾

推進交叉領域的綜合執法，是行政執法體制改革的方向之一，這次行政處罰法修訂也體現了這一點，增設規定“國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權”。在上述領域新建綜合執法組織，將相對集中行政處罰權。

另外，行政處罰實施權向基層延伸，推動了執法重心的下移。原行政處罰法規定，行政處罰由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關實施，把處罰權限制在“縣級以上”。據此，鄉鎮人民政府和街道辦事處不享有行政處罰的實施權。但在實踐中發現，鄉人民政府、鎮人民政府和街道辦事處是最基層的政府機關，往往是最早、最直接發現違法行為的機關。如果它們一概沒有處罰權，會造成“看得見的管不著”和“管得著的看不見”的現象。這次修訂，將行政處罰權適度延伸至鄉鎮人民政府和街道辦事處，就解決了這一矛盾。

新修訂的行政處罰法使行政處罰權得到了一定程度的集中和下放。對于執法機關及其執法人員而言，決不能將處罰權集中理解為處罰加重；也不能把處罰權下放理解為處罰權放開。尤其是不能認為在新修訂的行政處罰法生效之后，鄉鎮人民政府和街道辦事處就理所當然地具有行政處罰權了。鄉鎮人民政府和街道辦事處最終是否具有行政處罰權，還須依照法律規定，考慮鄉鎮人民政府和街道辦事處的具體條件，由省、自治區、直轄市人民政府酌情另行決定。對于依法承接下放處罰權的基層人民政府，提高其執法人員的素質、能力、水平成為當務之急。

如何在行政處罰中應用電子技術手段，保證公民、法人和其他組織不因電子技術手段的“先進”而剝奪或限制其陳述、申辯和聽證等程序性權利

新修訂的行政處罰法關注到對電子技術手段的引進和使用，確認了電子證據，并對電子證據的使用作出要求，規定電子證據必須公開、審核、合法，不得采用電子證據而限制或者變相限制當事人享有的陳述權、申辯權；確認了電子郵件等網絡形式送達處罰決定書；確認電子支付繳納罰款的有效性。確認電子技術手段在行政處罰中的應用，大大提高了行政處罰實施的效率，既方便行政機關的執法，也方便人民群眾對行政處罰程序的參與。

但這同樣給執法機關及執法人員提出了新課題：一是如何確保電子技術監控設備符合標準、設置合理、標志明顯，設置地點應當向社會公布；二是如何利用電子技術為當事人查詢、舉證、繳費等提供便利；三是如何防止因電子技術的采用而限制或者變相限制當事人陳述、申辯和聽證等程序性權利。為此，我們需要抓緊研究和制定有關配套制度。